Является ли распоряжение нормативным правовым актом

Нормативный правовой акт– это официальный документ, обладающий соответствующей формой, изданный уполномоченным на то органом (Президент, Правительство, Парламент и т.д.) в пределах его компетенции. НПА не должен противоречить тем законодательным актам, которые обладают большей юридической силой. Обязательные условия такого документа – неоднократное применение, неопределённый круг лиц, установление, изменение или прекращение определённых правоотношений. Иными словами, НПА всегда порождает норму права.

Правовой акт – понятие более широкое, в состав которого входят любые юридические документы, которые издаются государственными и местными органами власти. В литературе ПА используется как синоним индивидуального юридического акта. Это одностороннее решение государственного органа, адресованное конкретным субъектам законодательства, а потому не носящее всеобщий характер. Яркий пример – это документы для служебного пользования, которые удалены из общего доступа. Они не создают никаких правовых норм, а только направлены на их индивидуальное применение.

Сравнение правовых и нормативных правовых актов

НПА обязаны находиться в открытом доступе, а все субъекты права – информироваться о появлении новых законов, изменениях и отмене старых. ПА носят разовый характер, они не устанавливают новых правил и норм. Отдельные акты попадают в свободный доступ, другие – напротив, защищены от распространения соответствующими решениями. НПА адресованы неограниченному кругу лиц (физическим, юридическим лицам, субъектам хозяйствования, благотворительным организациям), а ПА – конкретным субъектам правоотношений, вплоть до определённого человека (Указ Президента РФ о награждении военнослужащего орденом или медалью, назначении на ту или иную должность).

TheDifference.ru определил, что разница между правовым актом и нормативным правовым актом заключается в следующем:

Характер применения. Если НПА является всеобщим, то ПА – индивидуальным.

Область применения. ПА адресованы ограниченному кругу лиц, в то время как НПА – неограниченному кругу субъектов.

Время применения. НПА используется до тех пор, пока его действие не отменено или не приостановлено. ПА ориентирован для однократного применения – в конкретной ситуации.

Установление нормы права. НПА всегда порождает новую правовую норму либо изменяет, дополняет или отменяет старую, в то время как ПА – инструмент для реализации такой нормы.

Вопрос № 53 Понятие признаки виды подзаконных правовых актов.

Признаками подзаконных нормативных актов, которые отличают их от законов, является то, что они:

издаются в соответствии с законом;

Регулируют отдельные конкретные аспекты общественных отношений.

Таким образом, подзаконный акт — это нормативный акт, издаваемый в соответствии с законом компетентным органом, направленный на исполнение и развитие законодательных положений и регулирующий отдельные конкретные аспекты общественных отношений.

Подзаконные акты в Российской Федерации подразделяются:

на указы и распоряжения Президента РФ;

акты Правительства РФ;

акты федеральных министерств и ведомств;

акты исполнительной власти субъектов РФ;

акты органов местного самоуправления;

Рассмотрим их подробнее.

Указы и распоряжения Президента России

В российской истории указ как правовой акт оказывал влияние на развитие правовой системы в течение многих сотен лет. Так, в дореволюционной России в форме указов утверждались Высочайшие повеления монарха, которые фактически имели силу закона. Поэтому не случайно толковый словарь В.И. Даля толкует слово «указ» как «письменное приказание, повеление государя».

В советское время указы издавали Президиумы Верховных Советов СССР и союзных республик. Часть этих указов (по вопросам законодательного характера) передавалась на утверждение очередной сессии законодательных органов.

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 90) Президент РФ имеет право издавать указы и распоряжения. Между ними существует различие. Считается, что указ — акт более широкого, значимого действия, а распоряжение — документ более частного, конкретного назначения. В целом распоряжения Президента, как правило, не являются нормативными правовыми актами (т.е. не содержат норм права). Обычно они принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и т. д.).

Указы Президента также не все являются нормативными правовыми актами. Зачастую они принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т. д.). В этом случае они являются правоприменительными актами. Их отличие от распоряжений Президента несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю.

Нормативные указы Президента имеют отличительные признаки:

не могут противоречить федеральным законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам;

содержат нормы права;

регулируют разнообразные сферы общественной жизни;

имеют общеобязательный характер.

Таким образом, указ президента нормативного характера — это подзаконный акт, содержащий нормы права, регулирующий разнообразные сферы общественной жизни и имеющий приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам.

В зависимости от характера полномочии Президента все его указы можно классифицировать:

указы в границах собственных полномочий;

указы на основе полномочий, делегированных парламентом;

указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (о введении военного положения, чрезвычайного положения, представления о назначении на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора).

Акты Правительства РФ

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство Российской Федерации может издавать постановления и распоряжения. Исходя из этого можно отмстить, что акты Правительства РФ имеют подзаконный и даже «подуказный» характер.

Постановления Правительства РФ, как правило, нормативны, т. с в большинстве своем они являются нормативно-правовыми актами. Исполнение постановлений Правительства РФ осуществляется в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации с ее субъектами.

Распоряжения, как правило, адресуются узкому кругу исполнителей и являются правоприменительными актами.

Акты федеральных министерств и ведомств

Они подчинены актам правительства и чаще всего имеют отраслевое назначение (распространяются только на лиц, работающих в данной отрасли). Иногда в связи с межотраслевой, функциональной направленностью министерства (ведомства) эти акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулировать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел.

Акты федеральных министерств и ведомств издаются в виде приказов и инструкций.

Приказы могут быть нормативными и ненормативными.

Нормативные приказы посвящены наиболее важным вопросам работы федеральных органов исполнительной власти: их структуре, задачам, функциям. Ненормативные приказы являются правоприменительными актами.

Инструкции регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности определенной категории работников. Они имеют нормативное содержание.

Подзаконные акты на уровне субъекта РФ

Акты исполнительной власти субъектов РФ

Президенты республик, входящих в состав Российской Федерации, издают указы и распоряжения.

Губернаторы, главы администраций областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения, правительство регионов (если таковое имеется) при осуществлении своих полномочий издают постановления и распоряжения.

Соответствующие региональные министерства, ведомства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов РФ наделены правом издания приказов и инструкции. Эти акты издаются на основе полномочий каждого из органов, в соответствии с конституциями, уставами и законами субъектов Федерации, а также в соответствии с Конституцией и законами РФ. Они имеют локальную сферу действия, распространяются лишь на территорию соответствующих субъектов Федерации. Все отмеченные акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными.

Акты органов местного самоуправления

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В пределах своих полномочий органы местного самоуправления издают соответствующие правовые акты:

постановления и распоряжения глав органов местного самоуправления;

акты поселковых и сельских сходов (собраний);

акты представительных органов.

Все отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными.

Локальные нормативно-правовые акты (акты организаций и учреждений)

Они регулируют управленческие, производственные, коммерческие, научные, учебные и иные отношения, связанные с назначением предприятия или учреждения. Так, каждое предприятие или учреждение имеет свой устав, положение или иной учредительный документ, правила внутреннего распорядка и т. п. Их действие имеет правовое значение. А посему все эти акты подлежат регистрации или утверждению государственными органами.

В качестве примеров локальных нормативно-правовых актов можно привести:

приказы, распоряжения нормативного и индивидуального значения, принимаемые руководителями предприятий, учреждений и организаций. Сих помощью регулируются вопросы внутреннего распорядка, материального поощрения;

решения коллегиальных органов управления (общего собрания акционеров, совета директоров и т. п.).

Виды подзаконных актов:

указы и распоряжения президента (вторые, в отличие от первых, принимаются больше по процедурным, текущим вопросам);

постановления и распоряжения правительства — акты исполнительного органа государства, наделенного широкой компетенцией по управлению общественными процессами;

приказы, инструкции, положения министерств и ведомств — акты, регулирующие, как правило, общественные отношения, которые находятся в пределах компетенции данной исполнительной структуры;

Читать еще:  Получил травму на работе можно получить компенсацию

решения и постановления местных органов государственной власти;

решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления;

нормативные акты муниципальных органов;

локальные нормативные акты — нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации (например, правила внутреннего трудового распорядка).

Последнее изменение этой страницы: 2016-08-01; Нарушение авторского права страницы

по определению нормативности муниципальных правовых актов

1.1. Настоящие Рекомендации разработаны в целях оказания органам местного самоуправления методической помощи при определении нормативного характера муниципальных правовых актов для включения их в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края.

1.2. Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) муниципальный правовой акт определен как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

1.3. Муниципальные правовые акты в зависимости от содержания могут носить нормативный и ненормативный характер.

1.4. Ненормативным правовым актом является правовой акт, не содержащий норм права, рассчитанный на однократное применение, действие которого распространяется на конкретных лиц.

1.5. Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, согласно пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», являются:

1) издание его в установленном порядке управомоченным органом или должностным лицом;

2) наличие в нем правовых норм (правил поведения),

3) обязательность для неопределенного круга лиц;

4) неоднократность применения;

5) направленность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Только наличие вышеуказанных признаков в правовом акте позволяет сделать вывод о его нормативности.

II. Принятие правового акта управомоченным органом местного

самоуправления или должностным лицом местного самоуправления

в установленном порядке

2.1. Орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления вправе издавать правовые акты только в пределах полномочий, закрепленных за ними федеральными и краевыми законами, уставом муниципального образования.

В соответствии с частью 6 статьи 43 Федерального закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают (издают) следующие правовые акты:

1) представительный орган принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

2) глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа (в случае, если он является председателем представительного органа) или постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, и распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (если возглавляет местную администрацию);

3) председатель представительного органа издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа;

4) глава местной администрации издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации;

5) иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Акты органов или должностных лиц, не предусмотренных уставом муниципального образования, не могут быть отнесены к нормативным, так как указанные органы (должностные лица) не наделены полномочием по принятию (изданию) муниципальных правовых актов.

Так, не относятся к нормативным акты координационных и совещательных органов (коллегий, советов, комиссий), созданных при органах местного самоуправления, а также документы, утвержденные (подписанные) должностными лицами, но не оформленные в виде правового акта (например, поручения, резолюции и т. п.).

2.2. Порядок принятия (издания) муниципального правового акта регламентируется главой 7 Федерального закона, уставом муниципального образования, а также муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

2.3. Порядок принятия (издания) правового акта представляет собой процедуру, включающую в себя:

1) выступление с правотворческой инициативой (внесение проекта муниципального правового акта);

2) согласование и визирование проекта правового акта;

3) подписание правового акта (принятие и подписание);

4) оформление принятого правового акта;

5) вступление правового акта в силу.

2.4. В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, подписываются главой муниципального образования.

Иные нормативные правовые акты подписываются руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления, принявшим (издавшим) нормативный правовой акт.

В случае отсутствия должностного лица местного самоуправления муниципальный нормативный правовой акт подписывается лицом, уполномоченным соответствующим правовым актом (уставом муниципального образования, регламентом органа местного самоуправления, распоряжением или приказом должностного лица) исполнять обязанности отсутствующего должностного лица.

III. Наличие в правовом акте правовых норм (правил поведения)

3.1. Правовая норма – это правило, устанавливающее модель поведения участников общественных отношений.

3.2. Правовая норма состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции.

3.3. Гипотеза – это та часть правовой нормы, которая указывает на конкретные обстоятельства (условия), при наличии или отсутствии которых и реализуется эта норма. Гипотеза содержит условия, с помощью которых удается определить, подпадает ли конкретная ситуация под действие данной правовой нормы.

Например, гипотезой нормы права, содержащейся в муниципальном правовом акте, могут выступать его положения, определяющие сферу действия акта («Настоящее постановление устанавливает порядок …», «Действие решения распространяется на …»), положения текста акта, определяющие круг лиц, на которых он распространяется и т. д.

3.4. Диспозиция представляет собой часть правовой нормы, которая содержит правило или модель поведения участников регулируемых отношений. Она является центральным элементом правовой нормы.

Исходя из содержания диспозиции, нормы права подразделяются на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

В управомочивающих нормах делается акцент на предоставление права, в обязывающих нормах на субъекта правоотношений четко возлагается обязанность совершать определенные действия, а в запрещающих – обязанность не совершать то или иное действие. Необходимо учитывать также, что многие правовые нормы могут содержать в себе одновременно и правомочие, и обязанность, а иногда и запрет, потому что каждое субъективное право предполагает наличие соответствующей юридической обязанности, а юридическая обязанность – запрет совершать определенные действия, нарушающие правомочия субъекта права.

3.5. Санкция – часть правовой нормы, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате ее нарушения, то есть это меры наказания, ответственность за несоблюдение нормы права.

В нормативном правовом акте не всегда содержатся все структурные элементы правовой нормы.

Так, органы местного самоуправления, как правило, не обладают полномочиями по установлению ответственности за нарушение правовых норм. В связи с этим, в муниципальных правовых актах редко имеется санкция за их неисполнение. Ответственность за нарушение муниципального нормативного правового акта устанавливается федеральным и краевым законодательством. Это значит, что санкция соответствующей правовой нормы не отсутствует, а содержится в другом нормативном правовом акте. Также в другом правовом акте или в другой части того же акта может содержаться диспозиция нормы.

IV. Обязательность для исполнения содержащихся в правовом акте

4.1. В соответствии с Федеральным законом нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

4.2. Обязательность нормы права означает выполнение ее предписаний каждым субъектом, оказавшимся в условиях, предусмотренных данной нормой, независимо от его желания.

V. Распространение содержащихся в правовом акте правовых норм

на неопределенный круг лиц

5.1. Субъектами, на которых направлено действие правовых норм, выступают не конкретные, перечисленные поименно субъекты, а однородные категории лиц, то есть, норма права регулирует поведение неопределенного круга лиц.

5.2. Лица, участвующие в регулируемом правовой нормой правоотношении, не могут быть заранее персонально определены.

Так, муниципальный правовой акт об установлении размеров должностных окладов работникам местной администрации будет являться нормативным, несмотря на то, что на момент принятия (издания) акта известны поименно все сотрудники местной администрации. Неопределенность круга лиц в данном случае заключается в том что, установление должностных окладов не привязано к конкретным людям, а распространяется на всех лиц, как замещающих должности в местной администрации на момент принятия (издания) правового акта, так и на тех, кто поступит на муниципальную службу в будущем.

Читать еще:  Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья

В то же время правовой акт о принятии на работу и установлении должностного оклада конкретному сотруднику не будет являться нормативным, так как субъект правового регулирования персонально определен и распространяться данный правовой акт будет только на определенного человека.

VI. Неоднократность применения правовых норм, содержащихся в правовом акте

6.1. Нормативный правовой акт должен быть рассчитан на неоднократное применение, многократную его реализацию.

6.2. Правовой акт ненормативного характера, как правило, исполняется его однократным применением, носит разовый характер.

6.3. Однократность применения должна быть четко зафиксирована в самом акте. Это может быть сделано, например, путем указания конкретного события, с наступлением которого связано издание правового акта (например, порядок празднования дня города в 2009 году). Если сам акт такого указания не содержит, следует считать возможность его применения неоднократной.

6.4. Следует учитывать, что даже правовые акты, регулирующие сходные правоотношения, в зависимости от указанного признака могут быть как нормативными, так и ненормативными.

6.5. От актов, рассчитанных на однократное применение, следует отличать акты с заранее определенным сроком действия, но при этом предусматривающие возможность их неоднократного применения в течение этого срока. Таким актом является, например, решение об утверждении бюджета муниципального образования на очередной финансовый период.

VII. Направленность правовых норм на урегулирование общественных отношений, на изменение или прекращение существующих правоотношений

7.1. Основной задачей принятия (издания) нормативного правового акта является регулирование общественных отношений.

7.2. Нормативные правовые акты могут быть направлены на изменение или прекращение уже существующих правоотношений (общественных отношений, уже урегулированных нормой права).

К актам, направленным на изменение правоотношений, относятся муниципальные правовые акты о внесении изменений в муниципальные нормативные правовые акты либо приостанавливающие их действие.

Акты, направленные на прекращение правоотношений, – это муниципальные правовые акты о признании утратившими силу, отмене муниципальных нормативных правовых актов.

Примерный перечень вопросов, по которым принимаются нормативные правовые акты (не является исчерпывающим)

К нормативным правовым актам, как правило, относятся правовые акты, принимаемые по следующим вопросам:

1) о создании органов местного самоуправления и органов местной администрации с правами юридического лица, об утверждении положений об этих органах, их регламентов, иные акты, содержащие полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их деятельности:

– «Об утверждении Положения об администрации»;

– «Об утверждении Положения о Совете депутатов»;

2) об утверждении общеобязательных правил, порядков, положений, инструкций, методик и т. п.:

– «Об утверждении Положения о принятии имущества в муниципальную собственность»;

– «Об утверждении Положения о порядке прохождения муниципальной службы»;

– «О порядке создания, реорганизации и ликвидаций муниципальных учреждений и предприятий»;

– «Об утверждении методики образования, распределения и использования средств районного фонда выравнивания экономического положения поселений»;

– «Об утверждении Инструкции о порядке приема заявок и проведения аукционных торгов по продаже муниципального имущества»;

– «Об утверждении Порядка участия муниципального образования в межмуниципальном сотрудничестве»;

3) о местном бюджете, об установлении тарифов, нормативов, размеров налоговых, арендных и иных платежей, льгот по ним:

– «О предельных тарифах на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом на районных маршрутах муниципального района»;

– «О ставках и льготах по налогу на имущество физических лиц»;

– «О бюджете района на 2010 год».

4) об установлении размеров оплаты труда, иных выплат неопределенному кругу лиц:

– «Об утверждении Положения об оплате труда работников бюджетных учреждений».

– «О принятии комплексной программы социально-экономического развития муниципального района на гг. и на перспективу до 2015 года»;

– «О целевой программе «Обеспечение жильем молодых семей на годы»;

6) устанавливающие полномочия и порядок деятельности комиссий, советов и иных органов при органах местного самоуправления:

– «Об утверждении порядка организации и положения о комиссии по подготовке и проведению торгов по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков»;

– «О комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав»;

7) о внесении изменений в нормативные правовые акты:

– «О внесении дополнений и изменений в комплексную программу социально-экономического развития муниципального района на гг. и на перспективу до 2015 года».

8) о порядке вступления в силу нормативных правовых актов, приостановлении или возобновлении их действия, признании их утратившими силу и т. п.:

– «Об утверждении положения о порядке опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативно-правовых актов муниципального района»;

– «О признании утратившими силу отдельных решений Земского Собрания по вопросам принятия переданных полномочий»;

9) акты, признанные нормативными в судебном порядке:

– «Об отнесении (уточнении) к категории земельного участка».

Примерный перечень муниципальных правовых актов,

не являющихся нормативными (не является исчерпывающим)

К ненормативным правовым актам, как правило, относятся правовые акты, принимаемые по следующим вопросам:

1) о назначении, увольнении, командировках, поощрении, применении дисциплинарных взысканий, и иным кадровым вопросам, присвоении почетного звания, назначении персональной пенсии;

2) о выделении денежных средств, установлении льгот и преимуществ конкретным гражданам и организациям;

3) о созыве заседаний, собраний, совещаний, назначении референдумов, публичных слушаний;

4) о внесении проектов актов на рассмотрение, согласование;

5) о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании организаций;

6) о выдаче или отказе в выдаче разрешений, согласований;

7) акты рекомендательного характера;

8) акты распорядительного характера по хозяйственным и организационным вопросам, в том числе:

– о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий и т. п.,

– о выделении и разрешении расходования денежных средств на определенные мероприятия;

9) акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну;

10) акты, действие которых исчерпывается однократным применением;

11) акты о создании памятников, бюстов, монументов;

12) технические акты:

– формы статистического наблюдения.

13) акты по вопросам управления и распоряжения конкретными земельными участками и имуществом, например:

– о заключении и расторжении договоров аренды земельных участков;

– о передаче помещения по договору коммерческого найма;

– о закреплении земельного участка в собственность;

– об уточнении местоположения земельного участка;

– об изменении вида разрешенного использования земельных участков.

– об утверждении отчетов об исполнении бюджета;

– о мероприятиях по сокращению расходов бюджета;

– об утверждении направлений бюджетной и налоговой политики;

– об администраторах доходов бюджета;

15) акты об утверждении стоимости квадратного метра общей площади жилья;

16) акты о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения;

17) акты о подготовке документации по планировке территории.

С.В. БОШНО, Т.А. ПЫТИКОВА

Бошно С.В., кандидат юридических наук, профессор, зав. кафедрой теории права и государства Московского государственного открытого университета.

Пытикова Т.А., специалист Фонда "Консалтинга и правовой защиты населения".

Подзаконные акты представляют собой объемную, разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно эти акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию. Актуальность научной проработки системы подзаконных актов предопределяется неуклонным ростом количества такого рода документов. Так, в 2004 г. их было принято вдвое больше, чем в 1994 г. В 2005 г. тенденция роста продолжается.

Единство этой увеличивающейся разнородной системе должно придавать единообразие форм актов и соответствующего им содержания.

Руководство обществом в современном мире невозможно без широкого использования правовых актов. В принимаемых государственными органами законах, указах, постановлениях и распоряжениях, приказах и инструкциях выражается воля государственной власти по управлению обществом. Эти решения воплощаются в правовых актах и становятся наглядными для широкого круга лиц и организаций, обязанных исполнять данные решения или получающих в силу их принятия определенные права.

Обоснованным представляется мнение С.С. Алексеева о том, что в правовых актах находит внешнее выражение воля государства, что именно через акты люди получают первичные знания о самом праве, правовых нормах и правоотношениях .
——————————–
Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1965. Ст. 7 – 8.

Российской Федерации присуща довольно сложная система нормативных правовых актов. Результатом правотворческой деятельности государственных органов выступают акты представительных органов власти федерального уровня и субъектов Федерации, в которых изменяются, устанавливаются или отменяются нормы права.

В системе нормативных правовых актов существуют не только законы, но и множество других нормативных актов, объединяемых понятием "подзаконные нормативные правовые акты". В идеале регулирование обществом осуществлялось бы одними лишь законами (без многоступенчатой и запутанной системы подзаконных нормативных правовых актов), но в современном мире это невозможно из-за высокой сложности и динамичности регулируемых общественных отношений.

Читать еще:  Порядок подключения электричества к земельному участку

Подзаконные акты издаются на основании и в соответствии с законами, призваны развивать и конкретизировать положения законов. В этих актах содержится значительная часть всех правовых предписаний, поэтому так важно, чтобы в них не содержались противоречивые решения.

Существует множество видов подзаконных нормативных правовых актов. Каждый из них имеет соответствующую юридическую силу, различную форму, но все они находятся в иерархической зависимости от закона.

Исследованию подвергались природа нормативных правовых актов, их признаки и свойства, способствующие их выделению из системы форм права. Эти свойства изучались советскими учеными, например А.К. Яхлаковым "К вопросу о разработке унификационной системы классификации законодательных актов", А.А. Федосеевым "Нормативные акты советского государства и формы их выражения", а также современными российскими правоведами. Это, например, работы В.И. Сенчищева "Виды нормативных актов", В.А. Толстика "Иерархия источников российского права", Р.Ф. Васильева "О понятии правового акта", Н.В. Сильченко "Научные основы типологии нормативно-правовых актов" и некоторые другие . Также подвергались исследованию подзаконные правовые акты. Например, работы А.В. Мицкевича "Акты высших органов Советского государства", Р.Ф. Васильева "Акты управления", С. Жевакина "Ведомственные правовые акты", С.А. Иванова "Соотношение закона и подзаконного акта", И.В. Котелевской "Закон и подзаконный акт" и другие. В юридической литературе отсутствуют специализированные работы о приказах как особой разновидности нормативных правовых актов.
——————————–
Смотри подробнее: Бошно С.В. Нормативные правовые акты.

Разнообразие видов подзаконных актов урегулировано Постановлением Правительства РФ N 1009 от 13 августа 1997 г. Данным документом установлен закрытый перечень, и он включает постановления, правила, инструкции, положения, распоряжения, указы, приказы. В данной работе будет рассмотрен приказ как вид нормативного правового акта.

Издание приказов соответствует общей тенденции правотворчества: принятие законов ведет к увеличению количества подзаконных актов, увеличение количества подзаконных актов, в свою очередь, ведет к увеличению количества приказов как вида подзаконных актов.

Приказ представляет собой "официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным" или "официальное распоряжение того, кто облечен властью" . В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ – это "правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (федеральным министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия" . Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов, что исключает их нормативный характер.
——————————–
Российская юридическая энциклопедия. С. 513.
Словарь русского языка. С. 512.
Российская юридическая энциклопедия. С. 811.

Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей. В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указывается его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.

Распорядительная часть начинается словом "приказываю". В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, изменяет или отменяет ранее изданные приказы или их отдельные пункты, это оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа.

Проекты приказов представляются на подпись руководителем службы, который несет ответственность за правильность их оформления, включая юридические службы. Приказ подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Приказы нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

Представляется, что отнесение приказов, как, впрочем, и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ – документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного лица по отношению к лицам, подведомственным ему. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств. Так, например, Министерство образования РФ осуществляет приказное регулирование всех видов деятельности и различных субъектов образовательных услуг, включая образцы документов , организацию работы диссертационных советов и другие предметы.
——————————–
Приказ от 15.10.1999 N 568 "Об утверждении образца государственного документа о послевузовском профессиональном образовании".
Приказ от 07.06.2000 N 1707 "Об утверждении Положения о диссертационном совете, инструкций и форм документов".

Правовые акты федеральных органов могут издаваться коллективно, т.е. в сотрудничестве и в соответствии с другими органами государственной власти. Примеров этому сотрудничеству великое множество, в том числе совместные Приказы МВД России, МЧС России, Минобороны России, ФСБ России и т.д.

Отметим, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые, по их мнению, отличаются "неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания" . Именно эта позиция нашла закрепление в действующем законодательстве. Так, министрам вновь образуемых на основе Указа Президента РФ N 314 от 9 марта 2004 года министерствам предоставляется право издавать приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности министерства – приказы ненормативного характера .
——————————–
Российская юридическая энциклопедия. С. 811.
Пункт 10.13 Положения о Министерстве финансов // Российская газета. 2004. 31 июля; п. 10.5 Положения о Министерстве транспорта // Российская газета. 2004. 10 августа.

Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания – как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Научно-обоснованными правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм .
——————————–
См. по этому вопросу: Суходрев В.Н. О некоторых вопросах теории и практики систематизации советского законодательства // Сов. гос. и право. 1960. N 8. С. 101; Бахчисарайцев Х.Э. О законодательной технике и языке нормативных актов // Правоведение. 1960. N 4. С. 6 – 7.

Сочетание в одном документе постоянных и разовых (временных) предписаний может вводить в заблуждение относительно действия их во времени. Прекращение норм временного характера требует их исключения из акта, нормативная часть которого продолжает действовать, что практически весьма затруднительно.

Представляется, что локальный характер приказного акта соответствует природе данного документа. Эта концепция приказа находит закрепление в действующем законодательстве. Так, совершенно обоснованно в Дисциплинарном уставе таможенной службы РФ отмечается, что приказ – это "письменное или устное распоряжение начальника таможенного органа, отданное в пределах его должностных полномочий и обязанностей для исполнения подчиненными сотрудниками".

Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему, аппарат органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо. Тем не менее такая практика широко распространена. Например, Приказ Министерства здравоохранения РФ от 10 декабря 1996 г. N 405 "О проведении предварительных и периодических медицинских осмотров работников" адресован непосредственной группе лиц, работающих или трудоустраивающихся на предприятия с вредными, опасными условиями труда независимо от подчинения и форм собственности.

С другой стороны, запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством:
1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и
2) регулирования приказами отношений с участием граждан. Регистрируются и внутриорганизационные приказы. Так, например, в Минюсте РФ зарегистрирован Приказ Минюста Федеральной пограничной службы РФ с очевидно локальным предметом регулирования: направление военнослужащих пограничной службы РФ в служебные командировки . Этот и другие многочисленные примеры демонстрируют неоднозначность регистрационной практики, которая носит перестраховочный характер: лучше перерегистрировать, чем недорегистрировать.
——————————–
БНА ФОИВ. 2001. N 50.
* * *
Таким образом, приказ – это правоприменительный акт, при помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему структурных подразделений и конкретных работников. Приказ – ненормативный правовой акт. Это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия.

Найти нужное отделение Бинбанка на карте:

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *